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    論銀監會市場監管權的法律定位
    發布時間:2012/2/27  來源:中國金融服務法治網  點擊量:1012
    銀監會的獨立為促進中國銀行業的穩步發展,實現金融業的分業經營、分業管理作出了不可磨滅的貢獻,但是對于其監管權的屬性問題,一直存在著較大的爭議。從其形成獨立機構的歷史沿革來看,銀監會主要是從央行中分離出來,開始對我國銀行業行使市場監管權。銀監會監管權的實現有較大的行政權力的色彩,但是這種監管權卻具有不同于一般行政權力的特點。

      我國銀監會的職能及運行機制

      銀監會的市場監管職能。銀監會的法律地位在我國法律中有明確的規定?!案鶕F行法律規定,銀監會國務院銀行業監管機構,它是依照法律設立的履行銀行業監督管理職責的金融監管機構,是區別于一般行政機關的政府監管專門機構?!眰鹘y的政治學理論認為,政府的職能分為四個方面,即經濟調控、市場監管、公共管理和社會服務四種。對比我國法律對于銀監會職能的定位可以看出,我國銀監會的職能具有經濟調控和市場監管的雙重屬性。在這兩種屬性中,居于突出位置的是市場監管屬性,從我國銀監會豐富的市場監管權力構成可見一斑?,F階段,銀監會的市場監管權的內涵包括制定行業監管的政策法規和標準、市場準入權和運行監督權,以及依法查處違法、違規行為的權力等。

      銀監會的運行機制。整體來講,銀監會的運行機制分為金融市場內部和金融市場外部兩個層次。從金融市場內部運行機制來看,銀監會通過對銀行業主體準入、確權、約束及指導服務來實現對銀行業的監督管理;從金融市場外部來看,銀監會監管權的實現主要通過風險控制來實現。這種控制既包括了對于國內金融市場風險的防范,也包括了對于中國參與國際金融市場的安全性監管。銀監會通過這兩種機制實現對我國金融市場的風險防范和金融監管。

      銀監會的監督權本質。銀監會是在《中國銀行業監督管理法》的指導下行使市場監管權,制定銀行業監管的法規和市場準入與運行的標準。銀監會作為國務院的一下下屬部門,其權力是源于國家經濟管理權的讓渡。因此,銀監會的市場監管權是履行國家經濟管理的職能的一種權力。

      銀監會監督權歸于第四種權力的界定

      所謂第四種權力,是不同于傳統意義上國家的立法權、行政權、司法權而由于經濟的發展派生出來的準立法權、準行政權和準司法權。這種權利的界定是社會發展的必然結果。準立法權包括制定行政法規、標準及提出立法建議;準行政權,即監管權不僅制定抽象規則,而且處理具體事務,就具體事件適用普遍規則;準司法權,即對違法行為不僅擁有查處權,而且擁有裁決權。①

      由此我們不難看出,我國的銀監會行使的監管權力,屬于典型的第四種權利,這種監督權既不同于傳統的行政權力,也不同于一般意義上的立法權、司法權利。這種監督權具有復合的性質,是立法權、行政權、司法權的統一。這里,我們提出的第四權力,不是由“傳統的政府行政機關充當權力主體,而是實實在在在傳統的行政機關以外產生了一類獨立代表市場(社會)整體利益的調節主體?!雹凇暗谒臋嗔ψ饔玫陌l揮就其本質而言,乃是某些私權利的一種社會性擴張與轉換;同時也是公權力的職能與范圍的一種適應性變革、社會性讓渡,第四權力部分吸收了國家所吞噬的力量。在國家與社會二元結構中,第四權力充當了一個重要的溝通者與解說者,是私權利得以擴張的一個平臺,也是部分公權力回歸社會的一個重要橋梁。在此意義上,第四權力是私法與公法、私權利與公權力相互融合的產物?!雹?/P>

      銀監會市場監管權的獨特地位

      正是由于銀監會監管權的這種次生性,使得銀監會的監管權不同于一般國家機關的行政管理權,它與一般的行政行為有著本質上的區別。另外銀監會的監管權較之于第三部門要大得多,可以左右全國銀行業的發展,因此,它也不可以歸于第三部門所享有的權利中。

      銀監會的監管權力與一般行政管理權力的區別。銀監會雖然屬國務院管轄的部門,但是,它享有的對銀行業的市場監管權不同于國務院的行政管理權:第一,權力來源不同。銀監會的監督管理權來源于間接授權,并不是直接由我國的憲法賦予的。從產生程序上來看,銀監會的監管權力來源于國務院根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》,制定“定機構、定職能、定編制”的三定規定,成立銀監會,再由全國人大常委會通過銀監法,授予銀監會銀行監管權力。而行政管理是指國家通過行政機關依法對國家事務、社會公共事務實施的有效管理,強調的是國家運用政治權力對私人的監督和管理,其權力大多來源于憲法與組織法的直接授權。一方的權力來于政府的授權,另一方來于法律的規定,決定了兩者具有本質區別。第二,權力范圍不同。在權力范圍上,與國家行政權相比,作為銀監會享有的銀行業監管權是第四種權力即準立法權、準行政權以及準司法權。它擁有制定行政法規、標準及提出立法建議。但是,它不僅制定抽象規則,而且處理具體事務,就具體事件適用普遍規則。另外,它對違法行為不僅擁有查處權,而且擁有裁決權。而國務院的其他行政權力不具有這種復合性,往往其他行政權力只是單純的行政行為。第三,獨立程度不同。銀監會的監管權較之一般行政管理具有相對獨立性,即往往僅從一個層次來平衡銀監會的職能。行使行政管理權的行政管理部門是政府的組成部分,與政府密不可分。這種普通的行政管理權在現實行使的過程中往往和政府意愿結合,并且是多部門多領域的共同協作。從獨立性的角度來看,銀監會的監管權獨立性更高。

      銀監會的監管權與第三部門(非政府組織)權力的區別。美國學者萊斯特首先提出了“第三部門”的概念,他認為第三部門是指一般相對處于政府與私人企業之間的組織。中國銀行業協會是我國銀行業的第三部門,是經中國人民銀行和民政部批準成立,并在民政部登記注冊的全國性非營利社會團體,是中國銀行業自律組織。雖然銀行業協會與銀監會都有非營利性和公共利益性的特征,但銀監會相對傳統的第三部門(即銀行業協會)來說,卻缺乏銀行業協會的獨立性、自治性、民間性以及自愿性。首先,對于銀監會來說,雖然已經從央行中分離出來,但是,它仍要受國務院的領導,服從政府的管制,而不是獨立于政府之外。其次,銀行業協會實行自我管理的原則,具有自我管理的規章制度,不受組織外管理程序的影響。而銀監會顯然不具有這一特征,它既要受制于內部規章,還要受國家宏觀調控的影響。第三,民間性。銀行業協會不是政府及其附屬機構,是民間自發組織成立的,而銀監會的成立是由國務院向人大提出了機構改革方案來設立的,屬于國務院下屬的一個金融監管部門。另外,作為民間機構的中國銀行業協會也不可能擁有銀監會所享有的準立法權、準司法權、準行政權。最后,第三部門中所有成員的所有活動都是在自愿原則下展開的,而銀監會制定監管規則,對所有商業銀行的活動進行監管,不論商業銀行是否愿意。這些特征決定了銀監會的監管權不可能等同于銀行業協會,而且,在2003年中國銀監會成立后,由于“銀監會的外部監督能夠促使銀行金融企業改善內部治理結構和管理效率。銀監會的安全穩健監督也會促使銀行保持充足的流動性,保證全社會支付清算體系的良好運行,防止擠兌發生進而導致金融危機?!雹苤袊y行業協會主管單位由中國人民銀行變更為中國銀監會。

      銀行業是一個高風險的領域,銀監會對銀行業的市場監管權必不可少,它對金融的監管權力不能等同于政府的行政管理權,銀監會的地位不能等同于銀行業協會。銀監會的市場監管權是受國家管理的,履行國家經濟監管職能的“第四種權力”,這種特殊性使得我們在建設法治國家的進程中,不能將這種特殊的監督管理權等同于一般的行政管理權,要對于銀監會監管權予以重新的定位和規制,這種復合的權力行使,關乎我國整個金融體制的運營安全。概括來說,銀監會監督管理權的行使要有既定的框架,授予監管權的部門要明確劃定其在監管金融體系中應有的范疇,防止出現權力行使的“真空地帶”,另外也要將銀監會的監督管理權限予以必要的限定,使銀監會和銀行業協會能夠各司其職,對于銀行業的發展進行雙重的有效規制。

    注釋:
    ①王名揚:《美國行政法》(上冊),北京:中國法治出版社,1995年,第177~178頁。
      ②陳云良:“國家調節權:第四種權力形態”,《現代法學》,2007年第6期。
      ③曾曉陽:“‘第四權力’的法理思考——以公法與私法相互融合為視閾”,《甘肅政法學院學報》,2009年第9期。
      ④黃志良:“銀監會與中央銀行的角色定位”,《經濟論壇》,2004年第7期。
      
     
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